作為“綠色稅制”的重要一環，環境保護稅法將于2018年正式實施。今年4月，環保部部長陳吉寧在就2016年度環境狀況和環境保護目標完成情況等向全國人大常委會作報告時，就表態，“今年將做好環境保護稅開征準備工作”。

準備工作中引人關注的稅法實施條例，在環保稅法通過半年后，公眾得以正式參與建言獻策。

6月26日，由財政部、稅務總局、環境保護部起草的《環境保護稅法實施條例(征求意見稿)》(以下簡稱意見稿)，向社會公開征求意見。

意見稿共42條，在環保稅法的基礎上對環保稅征收事項作出了詳細規定，明確了納稅人和征稅對象，細化了應稅污染物排放量的計稅依據和環保稅減免情形等。

“主要為了保障環境保護稅法的順利實施。”北京林業大學人文學院生態法研究中心副主任、法學系副主任楊朝霞指出，意見稿對于監測數據的真實性保障措施、涉稅信息共享平臺建立等具體操作層面的規定具有積極意義，但環保稅的調節作用還有待于政策的落實，尤其要嚴格環境監測的監管。

環保稅的調節作用

在實施近39年之后，作為中國最早制定并實施的三項環境政策之一，排污收費制度將退出歷史舞臺——伴隨著2018年1月1日環保稅法的施行，環保稅將取代現行排污費，環境保護將正式由費改稅。

去年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過環保稅法，醞釀了近十年的環保稅落地。作為中國第一部專門體現“綠色稅制”、推進生態文明建設的單行稅法，環保稅法的出臺被譽為中國環境保護里程碑事件，傳遞出中國經濟轉型更加注重生態文明建設的重要信號。

“遵循的原則之一就是將排污費制度向環境保護稅制度平穩轉移。”全國人大常委會法工委經濟法室副主任王清在新聞發布會上表示，環保稅法的總體思路是由“費”改“稅”，即按照“稅負平移”原則，在納稅人、征收對象等方面都與現行排污費制度相銜接。

環保稅法明確規定納稅人為直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者。此次意見稿進一步明確了其他經營者范圍，界定為個體工商戶和其他組織，與現行排污費繳納人保持一致，不包括居民個人和不具有生產經營行為的機關，并將個體工商戶納入征稅范圍。

在征稅對象上，環保稅與目前的排污收費項目相當，包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類。意見稿對這四類污染物的具體定義進行了解釋和細化，如明確固體廢物是指在工業生產活動中產生的固體廢物和醫療、預防和保健等活動中產生的醫療廢物，以及省、自治區、直轄市人民政府確定的其他固體廢物；噪聲是指在工業生產活動中產生的干擾周圍生活環境的聲音。

盡管過去通過收取排污費對我國防止環境污染、保護環境起到了重要作用，“但在實際執行中也存在一些問題，如執法剛性不足、地方政府和部門干預等，影響了該制度功能的有效發揮。”財政部稅政司司長王建凡認為，很有必要實行環境保護費改稅。

“環保稅就是‘以經濟手段為主’的長效機制的一個重要組成部分。”財政部財政科學研究所原所長、華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家賈康曾指出，環保稅法的出臺以法律形式確定了“污染者付費”的原則，提高了環保稅征收的規范性和透明度，有利于向排污企業釋放減排信號，但受各種主客觀因素制約，僅是平移了原來排污費的負擔，改革力度顯得有些不足。

楊朝霞則指出，此次意見稿作為行政法規，對于環保稅的具體實施操作進行具體規定，有利于保障將要施行的環保稅法的順利實施，但環保稅直接將排污費“平移”還有待研究和改進。

“多排多收稅，少排少收稅，以經濟手段調節企業排污行為。”楊朝霞進一步指出，環保稅是一種調節稅，其目的不是增加國家財政收入，不能把生產經營領域稅收的原理和規則簡單套用到環保稅，要講求手段的合理性。

稅務與環保部門的銜接

隨著環境保護由費改稅，收費與征稅兩套制度的轉換，環保稅征管直接涉及的稅務和環保兩部門，雙方如何做好協調是外界關注的焦點。

在排污收費制度中，排污費由環保部門“自收自支”，而環保稅的征收部門由環保部門改為稅務機關，環保部門則配合，實行“企業申報、稅務征收、環保監測、信息共享”的稅收征管模式。

賈康表示，現行排污費由環保部門征收管理，改征環保稅后，將由稅務機關按照環保稅法和稅收征收管理法的規定，在環保部門協助配合下征收管理，增加了執法的剛性和規范性。

為做好兩部門的銜接工作，環保稅法明確規定環境保護主管部門和稅務機關應當建立涉稅信息共享平臺和工作配合機制，這是我國第一部明確寫入部門信息共享和工作配合機制的單行稅法。

在此基礎上，意見稿亦把兩部門的協調工作作為重點解決的問題，明確提出國務院稅務、環境保護主管部門建立全國統一的環境保護稅涉稅信息共享平臺，制定涉稅信息共享平臺技術標準，明確數據采集、存儲、傳輸、查詢和使用規范。

此外，意見稿還進一步明確了稅務機關、環境保護主管部門和地方人民政府在環保稅征收管理中的職責；細化了稅務機關與環境保護主管部門之間通過涉稅信息共享平臺傳遞信息的具體內容；還對環保稅的管轄權以及稅收管轄爭議的處理辦法進行了規定。

“信息共享機制的建立有助于解決部門銜接問題，具有積極意義。”楊朝霞指出，環境保護由費改稅的一大原因是解決目前環保部門環境執法監管和排污費征收的身份角色矛盾問題，但能否真正做好環保、稅務兩部門的銜接工作，有待于相關部門的政策落實，且在銜接過程中造成的行政資源消耗也是需要注意的問題。

環境監測數據真實性

無論是排污費還是環保稅，其收費或計稅的依據都依托于相關主體的污染物監測數據。但近年來，“監測設備不運行，監測數據造假”的行業亂象時有發生。

本應是環境監測的執法者，但陜西省西安市環保局長安區空氣質量監測站站長卻偷配監測站鑰匙，用棉紗堵塞空氣采樣器，給空氣采樣器“戴口罩”，干擾監測數據。今年6月，環境監測人員給采樣設備“戴口罩”數據造假案，由陜西省西安市中級人民法院一審宣判，7名涉案人員分別被判處有期徒刑一年三個月至一年十個月不等。

2016年7月，環保部就公布了8起上半年污染源自動監控設施及數據弄虛作假案例；今年4月，環保部更是發布了對京津冀等28個城市的督查通報，直指“花式造假”問題，點明數起企業在監控設備和監測數據上動手腳的行為。

在今年5月召開的中央深改組第三十五次會議上，環境監測被重點提及，會議連用三“最”，直言用最規范的科學方法、最嚴格的質控手段、最嚴厲的懲戒措施，確保環境監測數據全面、準確、客觀和真實。

如何保證監測數據的真實性？意見稿作了進一步規定。

在環保稅法明確納稅人對申報的真實性和完整性承擔責任的基礎上，意見稿對虛假申報、監測設備和數據違規的具體情形進行了細化，并提出懲處措施，明確對于進行虛假納稅申報等行為，應稅固體廢物的排放量按照當期固體廢物的產生量計算；未按照國家規定安裝污染物自動監測設備并聯網，污染物自動監測數據不符合國家有關規定和監測規范，或者擅自移動、改變、損毀污染物自動監測設備的，篡改、偽造監測數據等行為，納稅人的當期應稅污染物的排放量按照排污系數、物料衡算方法以污染物產生量計算。

“這是一個顯著進步，用物料衡算來代替不真實的監測數據。”楊朝霞表示，目前我國的立法者充分意識到了環境監測數據造假問題并用細化的法律條文解決該問題，是值得欣慰的。但他也坦言，這是一個任重道遠的問題，需要時間，在經歷過一個階段的法律和行政法規的執行后，不斷發現問題，進而相應改進，一步一步踏踏實實解決問題。

為了更好地實現環保稅的調節作用，意見稿對環保稅的減免情形也作了補充細化，其中特別規定了，規模化畜禽養殖場產生的畜禽養殖廢棄物在符合國家和地方環境保護標準的設施、場所貯存，并采取糞肥還田、制取沼氣等方式進行綜合利用和無害化處理的，免征環保稅。

“對環境無害的，反而采取積極措施治理的當然要減免。”在楊朝霞看來，這符合環保稅減少污染物排放、推進生態文明建設的開征目的。

“‘稅收’只是外衣，‘環保’才是內核。環保稅法在本質上應屬于環境法，而非經濟法的范疇。”楊朝霞告訴法治周末記者，環保稅的調節作用是要以嚴格的環境監管作為前提和基礎的，否則是本末倒置，只有環境監測數據真實，環保部門、稅務部門恪盡職守，用好現有的環境制度，才能有效發揮環保稅的調節作用。

他還補充道，完善環保稅制度還應厘清排污權的有償取得和環保稅以及對環境損害賠償的損害賠償三者之間的關系。