在人們的經驗中,一項改革往往會沿著以下路徑進行:先由中央政府制訂總體框架性文件,然后出臺實施細則,各地方再根據細則不斷推進,最終完成改革。但是,當下的電力體制改革,卻走出了與以往不完全一樣的路徑。

2015年3月,中央政府關于進一步深化電力體制改革的若干意見(新電改9號文)出臺。隨后,國家發改委和國家能源局出臺了6個主要配套文件。隨著這些文件的出臺和相應政策措施的不斷落地,改革逐步鋪開,行業和地方積極性被調動了起來。截止2016年10月底,已有18個省份經批準后成為了電力體制綜合改革或改革試點省份;7個省市區和新疆建設兵團經批準作為試點省份,開展售電側改革。

短短一年半的時間,市場主體躍躍欲試,參與改革的積極性大,參與度高。之所以會出現這樣的局面,一個很重要的原因在于,在此次改革中,無論是省級電力改革方案,還是各類市場的參與模式,都在保持大方向和大原則的前提下,更為“接地氣”和“市場化”。

方案受益因地制宜

從目前公布的省級單位的改革方案中,我們可以看到傳統的選項,也能發現許多有針對性的推陳出新的舉措。

傳統選項,顧名思義就是各項細則涵蓋的內容。作為電改的試點省市區,各地制定的電改方案,最大特點就是內容全面,推進力度大。都以推動電力市場體系建設為主線,包括有序放開發用電計劃、組建電力交易市場管理機構、推動組建電力交易中心、制定交易程序、規范交易結算監管等內容,基本包含了整個電力市場建設的諸多方面。

而推陳出的則是指各地因地制宜制定的改革本地體制機制弊端和補齊電力發展短板的舉措。各地資源稟賦不同、電力發展狀況不同、用戶情況各異,因此在各地提交的方案中,各地根據不同的發展環境,充分結合了各地特色,直指地方最糾結的問題。

比如,上海的電改方案中,表面看,作為長三角核心城市,關于放開發用電計劃和實施電力直接交易內容,相對其他省市區的方案,比較保守,步子較慢。但實際上,該方案對解決上海因外受電比例高,電力市場建設外部因素影響大,矛盾突出等問題給予了充分的關注。相信通過試點性的探索,會盡快形成利用市場化手段平衡高比重的外來電的更加清晰的思路和改革路徑,在確保電力供應的同時,使上海的電力市場更加活躍。

而在可再生能源大省內蒙古,試點方案則提出要“增加可再生能源參與各周期的大用戶直接交易;嘗試開展風電發電權交易”,以及“促進可再生能源和分布式能源消納”。通過這些政策,希望充分發揮可再生能源電力邊際成本低的優勢,超出保障性收購電量范圍的可再生能源發電量應以市場交易方式消納。

在歷史上,相對成功的改革,都是在某一個特定有限區域進行的。這說明一個問題:全國性的改革很難涵蓋所有問題,同樣的道理也適用于能源電力領域。

中國能源資源總量豐富,但分布不均衡、開發難度較大。因此,地方方案最大的好處就是因地制宜,這讓下一步實施更加有的放矢。從長遠的角度看,這可以保證所有的市場參與主體能夠獲得公平感,調動所有參與者最大的程度的積極性。

電力市場應強調市場

過去,電力是以計劃為主進行管理,發輸配均按照計劃執行。但新的方向,將是以市場為主導的電力交易模式。當前,業內人士的一大困惑是,沒有了政府計劃,如何才能讓市場機制實施有力、有效、可控。

我認為,有效機制的前提,是在把握方向的基礎上,讓電力市場充分發揮作用。

把握方向,即是保證市場化的方式,比如售電市場。2015年12月,《關于推進售電側改革的實施意見》發布,明確對社會資本開放售電業務,多途徑培育售電側市場競爭主體。此后,“萬億級”的售電市場,已經吸引國資、民資等紛紛加入。這其實就是對于大方向的有效把握——不論以前是煤企還是電企,不論是央企身份還是地方企業身份,不論國有還是民營,不論是已經存在的還是新組建的,只要符合電改規則的要求,就可以準入和參與其中。

而在具體領域,就需要讓市場規律發揮作用。比如可再生能源領域,我們需要明確“電力市場首先以市場為主”的理念,把可再生能源落實在電力市場的設計中。未來,當電力市場在運行中,不用額外的政策,就可以體現其優先權,讓光伏、風電、水電等能源根據不同特點,在市場交易中呈現出自己真正的價值,最終實現更多的消納。

電力行業作為能源領域的一個核心領域,與上下游存在著聯動關系。因此,只有堅持市場調節,才能以電力改革帶動能源行業改革,最終讓煤炭、石油、可再生能源等諸多環節進入良性循環中。

比如在煤炭行業,當前,隨著電力市場推動逐漸深入,煤炭行業也已經反饋出很多市場化的信號。比如煤炭的價格、煤炭的供需、煤炭質量要求。隨著電力市場化的推進,原有一些污染嚴重,排放量高的煤炭企業就失去了過去所具有的優勢。采取環保手段實行綠色生產的煤炭企業則會受到市場主體的青睞,這種結果就是市場反饋發生了作用。

監管不能籠統和強勢

下一步,“接地氣”“市場化”帶來的新挑戰,將是監管。

當前,電改相關的政策對于監管的要求非常明確,相對專業、相對獨立的管理方式,增加了管理的可信性和權威性。但我認為,監管是否有效,更大程度上取決于出手是否及時和監管能否到位。

在如何及時監管的問題上,美聯儲的經驗值得借鑒。作為中央銀行,美聯儲推行注重風險的監管理念,對貨幣市場時時刻刻關注,及時監管,及時化解可能對金融體系穩定造成的威脅的潛在風險因素。

而電力市場的監管,應該從建立市場的初期同步進行,不能等到市場建立到一定程度才出現。如果初期沒有市場監管,任由發展,可能會出現參與者慌亂、發揮效果不公正等問題,影響市場效率。

在監管的模式上,應當堅持相對獨立和有針對性的原則,不能籠統化,也不應過于強勢。過去,一些國家發生了“去監管化”,其原因就是在某一個時段,監管過于嚴厲,對于市場主體發揮作用形成了阻礙。從理論上講,在一個成熟的市場中,監管越少越好,只要市場能有序的發揮作用,就不需要實行非常嚴厲的監管。但這并不意味著,監管可以弱化。無論是強化監管還是放松監管,其目的都是為了使市場主體更好地發揮作用,使市場更加公平有效。