2020年1月20日，財政部、國家改革委、國家能源局聯合發布了“《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》（財建〔2020〕4號）”和“關于印發《可再生能源電價附加資金管理辦法》的通知（財建〔2020〕5號）”（以下統稱“可再生能源發電新政”）。

一、國家對生物質發電行業管控思路

1、“以收定支，合理確定新增項目發展規模”，將是國家管理生物質發電新增項目的首要原則。未來“財政定補貼總額，發改定資源配置規則，市場定裝機規模”的產業發展思路將會在生物質發電增量部分得到充分體現。

2、通過競爭性方式配置新增項目。在年度補貼資金總額確定的前提下，將對生物質發電進行分類管理。如何科學、合理分配和使用有限的補貼資金，市場決定項目資源配置的競爭機制將被引入增量生物質發電補貼發放中來。換句話說，新建項目要想拿到電價補貼，除了合規性外，項目的并網時間、上網電價、所需補貼強度、技術水平等都將影響到項目能否進入年度可再生能源發電補助項目清單。

3、保障了生物質發電政策延續和存量項目合理收益。對已按規定核準（備案）、并網的生物質發電存量項目，經審核納入可再生能源發電補助項目清單，按合理利用小時數核定中央財政補貼額度。

4、簡化了目錄制管理。國家將原來的“可再生能源電價附加資金補助目錄審核制”調整為“可再生能源發電補助項目清單備案制”。國家電網、南方電網根據財政部等部門確定的原則，定期向全社會公布補助項目清單，并將清單審核情況報財政部、國家發展改革委、國家能源局備案。此前1-7批目錄內項目將直接進入補助項目清單。地方獨立電網企業負責經營范圍內的補助項目清單，報送所在地省級財政、價格、能源主管部門審核后向社會公布。

5、補貼資金將按年度撥付。財政根據年度可再生能源電價附加收入預算和補助資金申請情況，將補助資金撥付到電網企業，電網企業根據補助資金收支情況，按照相關部門確定的優先順序，向生物質發電企業兌付補助資金。

6、鼓勵金融機構按照市場化原則對列入補助項目清單的企業予以支持。通過對存量項目進行“補貼確權”，將打消金融投資機構對生物質發電行業的觀望情緒，大大緩解發電企業的融資困境。

二、存量與增量區分

根據《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》第四條規定，“本辦法印發后需要補貼的新增可再生能源發電項目簡稱為新增項目。本辦法印發前需補貼的存量可再生能源發電項目簡稱為存量項目”。針對生物質發電項目，我們的理解是，2020年1月20日（本辦法印發日）將是存量和增量項目的分界點。2020年1月20日之前并網投運項目將會按存量項目對待，2020年1月20日之后并網投運項目將會歸為增量項目。

同時，根據《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》第二條規定，“可再生能源電價附加補助資金屬于可再生能源發展基金，是國家為支持可再生能源發電、促進可再生能源發電行業穩定發展而設立的政府性基金，補助資金由可再生能源電價附加收入籌集”。 之前業內人士和某些專家擔心的可再生能源電價附加補助資金是否會用于補貼生物天然氣終于有了答案。筆者認為國家有關部門不會動用電價補助資金去補貼生物質能非電利用產業，一是電價補助資金主要用于可再生能源發電領域，二是電價補助資金目前缺口太大。即使國家要補貼生物天然氣，也會首先考慮動用可再生能源發展專項（中央財政預算安排，用于支持可再生能源和新能源開發利用的專項資金）。所以，生物質熱電聯產和生物天然氣絕不是非此即彼的關系，而是要結合項目所在地有機廢棄物資源和市場消納情況，因地制宜選擇生物質能利用技術路線。

三、何謂生物質發電合理利用小時數

在可再生能源發電新政兩個文件（若干發展意見和補助資金管理辦法）中分別提到了“按合理利用小時數核定中央財政補貼額度”和“單個項目的補助額度按照合理利用小時數核定”。

何謂發電項目合理利用小時數？據財政部解讀文件所述，“為穩定可再生能源發電企業收益預期，單個項目補貼資金額度根據國家發展改革委核定電價時采用的年利用小時數和補貼年限確定。達到補貼資金額度的項目不再享受國家補貼，但仍可按照燃煤發電上網基準價與電網企業進行結算，獲得更多收益”。 也就是說，生物質發電項目合理利用小時數為價格部門核定該項目上網電價時，所采用的年利用小時數乘以補貼年限。建議有關部門在制定生物質發電項目管理辦法時，參考光伏電站補貼年限（20年），進一步明確生物質發電各類上網電價所對應的年利用小時數和補貼年限。

四、新政對生物質發電行業的利好

此次出臺的可再生能源發電新政，對生物質發電行業的利好主要體現在以下四個方面：

1、中央財政繼續支持生物質發電產業，穩定了社會預期，打消了業界和金融機構對生物質發電行業支持政策的悲觀、憂慮和觀望情緒。 

2、以收定支的管控思路，使新增項目的電價補助能夠按年度及時足額發放，生物質發電產業將會在未來一段時間平穩發展。 

3、通過一系列開源節流舉措（下放海上風電和光熱發電，開展配額制綠證交易、自愿轉平價、競爭性配置項目資源等），增加補貼收入，減少補貼需求，改善了生物質發電存量項目現金流。

4、對存量生物質發電項目進行了“補貼確權”，只要符合條件的均可納入補貼清單。這將大大改善中小發電企業的投融資環境，緩解了企業經營困難和生存困境。

五、對生物質發電行業的挑戰

對于高度依賴國家產業支持政策的生物質發電產業，政策的調整在利好同時，也對產業的發展帶來嚴峻挑戰：

1、在以收定支的大前提下（2020年國家可再生能源發電新增項目補貼預算總額約50億元），國家每年能夠拿出多少錢用于新增生物質發電項目？這是問題的核心。根據近三年生物質發電行業的平均增速，每年新增項目所需補貼大約在45-50億元，行業年度補貼額度定多少，直接決定了每年新增項目的發展規模。若年度補貼總額低于20億元，則意味著環保能源產業發展增速會被攔腰斬斷，我國城鄉有機廢棄物的無害化、減量化、資源化處理能力將會大打折扣。對于當前以發電為主，規模化處理有機固廢的剛需產業，采用年度規模管控，是否是最佳或最科學的管控方式，值得我們認真思考。

2、在產業年度補貼額度確定的前提下，采取何種競爭方式配置項目資源，可能是生物質發電界最為關心的另一個焦點。在市場經濟下，良性、有序競爭能夠促進技術和產業進步，但大家若僅為了項目能夠拿到電價補貼，發展為無序或惡性競爭，最終受傷害的還是行業企業。雖然有關部門還沒有出臺生物質發電項目管理辦法和競爭規則，但在辦法和規則制定階段，建議還是要科學審慎設置競爭規則，引導和約束企業開展良性競爭。 

3、打鐵需要自身硬。無論是生物質發電存量項目（補貼資金與風電光伏同比例兌付），還是增量項目（競爭性進入補助清單），可再生能源發電新政對生物質發電企業的“內功”和綜合實力提出了更高要求。 對于存量項目，隨著2016年3月份之后投運的可再生能源發電項目陸續進入補助清單，未來幾年單個項目每年拿到手的電價補貼額度相比2019年可能會有所減少，生物質發電企業，特別是農林生物質發電企業要未雨綢繆，提早做好應對流動資金（收購燃料）短缺的準備。 對于增量項目，無論采用何種競爭方式，誰也不敢保證你的項目能夠百分之百進入年度補助清單，且項目實際效益還可能因為競爭比可研測算收益要低，建與不建，投與不投，何時能夠進入補助清單，生物質發電企業一定要考慮清楚再做決策。

六、政策建議

1、根據協會在建項目統計和2019年新增裝機容量（470萬千瓦），保守估計，2020年生物質發電新增裝機容量預計在400-450萬千瓦。建議有關部門盡快出臺生物質發電管理辦法，給投資者以預期。同時，把有限的可再生能源發電新增補貼預算向環保能源（生物質發電）予以傾斜。

2、在出臺生物質發電管理辦法時，除了要考慮競爭配置資源規則的合理性和科學性外，建議還要考慮調動地方政府的積極性和能動性，充分發揮中央財政補助資金的政策引導與杠桿作用，撬動地方各類補助資金和社會資本，支持更多生物質發電項目建設和運營。 

3、與其它可再生能源發電相比，農林生物質發電需要從農民手中購買燃料，市場競爭能力較弱。建議參照光伏扶貧項目，將存量農林生物質發電項目納入電價補貼足額優先發放范疇或出臺生物質發電轉型激勵政策，支持其積極自愿轉型為熱電聯產項目。

4、財政部對可再生能源新政解讀時，雖然對可再生能源接網工程補貼資金結算辦法做了說明，“已納入和尚未納入國家可再生能源電價附加資金補助目錄的可再生能源接網工程項目，不再通過可再生能源電價附加補助資金給予補貼，相關投入由國家發展改革委在核定輸配電價時一并考慮。可再生能源發電企業所建接網工程，應由所在地電網企業回購，對于已納入可再生能源電價附加資金補助目錄并領取補貼的接網工程，電網企業在接網工程回購時應扣除已獲得的補貼資金”。但要讓電網企業按照可再生能源發電工程投運時間同步建設接網工程，或及時回購可再生能源發電企業所建接網工程，還需要有關部門出臺可再生能源接網工程建設和回購實施細則并加以監管考核，否則此項規定很難保質保量及時落地。

5、為了減少國家可再能源電價附加補助資金缺口，加大地方政府支持生物質發電的力度，建議將生物質發電納入配額制下的綠色電力證書交易體系。