無論是以變革為準則，還是用重構作標尺，以“求變”為核心的環保產業3.0時代正在加速到來。那么，如何構建環保產業3.0的格局？如何構建行之有效的市場化機制，撬動市場力量促進產業發展？PPP模式如何助力構建生態公共產品和服務的市場化機制？

環保產業正在經歷3.0時代

“站在產業換擋升級的轉折點，究竟什么在變？要弄清楚此問題，需要看看產業發展的過程。”中國土木工程學會水工業分會理事長張悅坦言。

業內普遍認為，環境產業發展經歷了3個時期。即，環境產業1.0時代，是用市場化機制來提供城市環境公共設施和生活污染治理服務，包括污水、垃圾處理等；到了環境產業2.0時代，是用第三方治理模式來提供工業污染治理的環境服務；如今，環境產業正在經歷3.0時代，就是用市場化機制提供更多的生態公共產品和公共服務。

張悅表示，2002年對環境產業的發展史而言具有深遠的意義。

2002年，《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》等文件先后發布，終結了多年來市政公用設施是否能夠進行市場化運作的爭論，明確城市水業改革以推進市場化為主要方向。

“時至今日，這兩個政策已經使用17年之久，基本的原則和精神依然沒有過時。”張悅表示，兩個政策的區別是，前者用“產業化”，強調要投入、產出、效率、開放、競爭，后者則強調“市場化”，正式把特許經營制度進行了規范。當時，我國污水、垃圾處理幾乎是空白，缺錢、缺技術、缺人，如果不采取措施，產業就會錯失一個發展機遇。

2005年，建設部出臺了《關于加強市政公用事業監管的意見》，水業的市場化監管被真正提上了政府工作日程。

“這一系列政策的出臺，不僅為產業市場化進程提供了動力，還對我國環保行業的市場化發展具有啟蒙作用。”張悅表示，文件明確了政府責任、市場全面開放、建立收費制度、強化政府監管等。

這些突破性變革之所以能夠成功、影響深遠，一個非常重要的制約條件就是文件所涉及的領域堅持“一清四可”，即：邊界清晰，可計量、可考核、可支付、可固化，這是運作市場化的重要前提。

“但隨著環保治理需求的不斷升級，生態環保項目變得越來越大、越來越復雜。”張悅表示，例如，流域治理、城鄉統籌治理等項目，邊界不清晰，收入產出、服務內容也無法計量，如果無法明確這些條件，考核會變得更困難，政府支付風險隨之增大，支付意愿也會有所下降。

同樣，環境商會執行會長、蘇伊士新創建執行副總裁孫明華也表示，環保產業3.0時代，環保問題變得越來越復雜，當務之急是要探索建立生態公共產品和公共服務的定價機制、支付機制和購買機制。

例如，流域治理或城市河道治理，帶動了城市土地升值，那么可否將土地出讓金按比例提取一部分用來購買河道治理的環保服務。

再如，油田和礦山生態修復，可從成品油、化工產品、礦產品的銷售價格中，按比例提取一部分資金作為生態修復資金。這些做法都屬于用市場化機制來提供生態公共產品和公共服務。這個新型的市場化機制一旦建立，可將環保行業發展納入健康穩定的軌道。

回歸PPP模式的初心

環境產業3.0時代的典型符號就是PPP模式。根據公開資料顯示，財政部在庫PPP管理項目接近9000個，投資金額共13.6萬億。其中環保板塊占比過半，總投資約4.8萬億；已落地項目約3000個，總投資約2.9萬億。

與其它項目相比，環保作為一項高杠桿業務，本就需要相當的體量和資金。國內權威分析機構曾指出，迄今環保多數項目資本金自有量在20%~30%，所以剩下的70%~80%就需要銀行貸款。而這也是PPP項目備受環保青睞的主要因素。

2014年，國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，各地方政府也陸續推出PPP項目庫，市場上掀起PPP熱潮。環保產業和PPP模式站在同一風口，雙雙迎來大發展，但PPP模式與環保項目結合后的飛速“奔跑”也帶來了不少問題，“短期工程化、融資債務化、邊界模糊化”等問題日漸凸顯，備受關注，甚至引發不少質疑。

2017年，財政部印發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（以下簡稱“92號文”），PPP模式進入規范季。加之貨幣政策趨向穩健、金融“去杠桿”、加強影子銀行監管等因素影響，通過舉債迅速擴大規模的發展方式“一夜爆雷”，現金流告急、市值縮水、股債雙殺在去年的環保行業屢見不鮮。

不少業內人士表示，PPP模式，實際上是想通過市場化來解決生態產品和服務的提供問題，但這個模式缺少生態產品和服務的定價機制和收費機制，完全用財政資金來購買生態產品和生態服務，是難以持續的。

據悉，去年財政部按照92號文加強規范PPP項目運作的要求，開展不規范PPP項目的清理整頓，主要將未按規定開展“兩個論證”、不宜繼續采用PPP模式實施、不符合規范運作要求、構成違法違規舉債擔保和未按規定進行信息公開的PPP項目集中清理。截至目前，清庫規模已達2.2萬億。

財政部PPP中心推廣開發部主任夏穎哲坦言，92號文的發布，不是PPP項目的“剎車”，而是初心的回歸，希望政府主導吸引社會資本參與，促進市場化運作，實現平等協商、風險分擔、互利共贏。

“當前，我國PPP模式還在兒童期，未來會走向成熟，這個不成熟的階段實際上給企業提供了學習和成長的機會。”在首創股份副總經理王征戌看來，目前絕大多數的PPP項目，招標時并不完善，或存在邊界不清等現象，中標后一定要先梳理項目的本質、目的、邊界，與政府一同逐步完善PPP項目設計。

“好的PPP項目應該具備收費定價機制較為透明、有穩定現金流、規模合適、競爭充分等因素。”夏穎哲表示，當前，諸多PPP項目都需要可行性缺口補助，需要政府投資，也需要市場化機制運營。要實現“綠水青山就是金山銀山”，就要探索如何將資源環保優勢轉化成市場化機制。如何統籌土地資源，如何實現其它資源的帶動效應。如何發揮產業鏈作用，讓參與方得到合理的收益。

夏穎哲透露，目前正在研究的EOD模式，就是以環保驅動發展的新嘗試。

由污染者付費向受益者付費轉變

環保產業3.0時代需要什么樣的市場化機制來匹配？對此，北控水務集團高級副總裁楊光表示，環保治理3.0時代應倡導“環保受益者付費”理念，由污染者付費向受益者付費轉變。因為生態環保在治理、修復和提升的過程中投入巨大，離不開各方長期的運營管理維護，環保受益者為這些投入“埋單”合情合理。

針對“環保受益者付費”這一理念，楊光提出了四點建議。首先，中央和地方政府堅定踐行“兩山理論”治理理念，地方政府依據地方生態治理投入，探索出臺生態產品和服務收費機制和收費辦法。

其次，建立污水處理領域的收費機制，盡早落實收費水平真正能夠滿足排水和污水處理設施、污泥處理處置建設運營的成本要求。

第三，在水環境綜合治理領域，把水環境治理和生態提升規劃與城市發展規劃銜接，生態項目投資規劃與區域開發規劃結合，測算一定生命周期水生態治理項目需要的投資和運營費，推進收費合理分攤，形成可持續的投融資機制。

第四，打破一些城市的管理理念，授權企業對生態治理項目進行充分的經營開發，簡化審批程序，降低規費，政府與企業共享增量經濟效益。

成都環保投資集團有限公司副總經理李勇剛則表示，可以構建一個更加合理的金融體系支撐環保行業發展。例如，建立以資本持有環保收益為主的基金，由企業負責專業運營，通過商業模式的重構，給環保產業再出發的機會。

“構建了很好的市場化機制，形成了準入機制，有了付費機制，整個產業才能迎來蓬勃的發展期。”李勇剛表示，市場也有退出機制，有“優勝劣汰”，經歷2018年的“洗禮”，面對環保產業市場形勢的變化，產業需要冷靜期，企業更需要自省期。